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地方政府融资平台风险根源的法律分析
时间:2014-01-24 00:04:30
【摘要】【摘 要】 目前对于地方政府融资平台的界定虽然在各种表述中多有不同，但均认为其为地方政府进行融资的重要载体之一，该文对地方政府融资
【摘 要】 目前对于地方政府融资平台的界定虽然在各种表述中多有不同，但均认为其为地方政府进行融资的重要载体之一，该文对地方政府融资平台风险根源作相关法律分析。
【关键词】 地方政府融资平台；风险根源；法律分析
地方政府融资平台作为一个非法律概念，其在法律上并没有明确的概念和性质界定。目前对于地方政府融资平台的界定虽然在各种表述中多有不同，但均认为其为地方政府进行融资的重要载体之一，通过其有效运作，为各级地方政府城市基设施建设和市政公用事业项 目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，为改善城市面貌和提升城市形象发挥巨大作用。
一、地方政府融资平台风险加剧近几年来，巨额地方政府性债务浮出水面。根据审计署2011年第 35号全国地方政府性债务审计结果公告显示，截止2010年底，全国地方政府性债务余额 107174．91亿元。
从平台数量看，据中国人民银行对 2008年以来全国各地区政府融资平台贷款情况的专项调查显示，截至 2010年年末，全国共有地方政府融资平台 1万余家，较 2008年年末增长 25％以上。0从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24．49％~1：117．17％，2013年至 2015年到期偿还的分别占 11．37％、9．28％和7．48％。仅从以上数据不难看出，地方政府融资平台已经进入偿债高峰期。面对巨大的地方政府债务问题，如何合理整理、规制融资平台也成为解决地方政府债务问题的重中之重。
二、地方政府融资平台风险根源的法律分析地方政府融资平台的高速发展所带来的银行信贷风险、政府信用风险、财政风险乃至可能引发的金融系统性风险等，已将地方政府融资平台的风险控制问题推向研究的前沿。国务院在 2010年出台《国务 院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010119号)后银监会发布的《中国银监会关于切实做好 2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发[2011134号)亦为严格对融资平台进行控制，我国地方政府融资平台清理规范工作全面推进。
然而，地方政府融资平台在法律上的空白与冲突使得一切的清理与整顿都将只能治标而不治本。必须从法律层面寻找原因并找到治本之策，才能从根本和长远上解决地方政府融资平台风险问题。
一方面，我国自1995年施行的《中华人民共和国预算法》第 28条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，为地方政府关上了发债融资之门：另一方面，l994年的分税制改革改变了中央与地方的财政收支格局，将地方的财政收入集中于中央政府手中，中央与地方政府间的财权、事权的不合理分配状况，在资金源头上加剧了各级地方政府高涨的资金需求与薄弱的财力供给之间的矛盾。
为了给市政建设融资，一些地方政府成立了城市基础设施投资建设的管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。地方政府融资平台应运而生。
其次，政府融资平台业务是政府为筹集资金而发起，资金往往用于非经营性、准经营性项目，缺乏 良好的经济效益。同时，在 10,7万亿政府负债中，有相当一部分是依靠财政担保形成的。根据现行《担保法》及《担保法司法解释》的规定，财政担保是无效的。一旦贷款主体资金链断裂，这些将最终转化为银行的信贷风险。0我国政府担保屡见不鲜的原因主要有两方面，一是根据担保法及其解释的规定，担保无效，债权人和担保人有过错的，担保人承担不超过二分之一的清偿责任。也就是说，即使政府担保最后被认定无效，银行仍然可以从政府获得债务人不能清偿部分的二分之一；二是政府提供担保被确认无效后，法律并不对责任人员进行追究，导致其代表政府做担保时没有任何风险意识和责任观念。@三、防范地方政府融资平台风险的根源性法律对策为使地方政府融资合法化，首先须修改《预算法》。对第28条“地方政府不得发行地方政府债券”进行适时修改，允许地方政府融资和发行债券。先立法后发债，制定《地方政府债券法》，对地方政府债券的发债主体资格、发债申请、审查和额度批准、发债方式、地方债适用范围、资信评级、偿债机制以及处罚措施等予以严格规定。借鉴美、日经验，建立完善的贷款风险防范体系，多层次为地方债或市政债保驾护航。
‘其次，推动立法或出台司法解释，完善权利质押制度。相关 部门尽快制定规范地方 融资平 台的措施 ，通过立法或 出台司法解释对相关事项做出新规定，从根本上防范此类质押的法律风 险。
最后要建立健全地方政府融资责任制度，启动控制地方政府债务风险的指标体系，加强偿债力度，控制新的政府性举债行为。在地方政府严重资不抵债情况下，适时探索地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。
注释 ：
①中国人民银行货 币政策分析小组．201O年中国区域金融运行报告主报告[IU．2011年 6月 1日：6．②谭浩俊．地方债务的三种法律风险【DB]．http：／／news．crltv．cn／20110725／103466．shtm1．20l1年 O7月 25日．(刘亚莉．地方政府融资平台风险的法律控制研究[J】．人民论坛，2011(14)．作者简介：李慧，女，中央财经大学法学院，2009级民商法学硕士研究生；宋亦威，男。中央财经大学金融发展研究院，2009级证券投资专业硕士研究生。
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